Научные рекомендации

Его необходимо отличать от пресекательного срока. В теории права под пресекательным (преклюзивным) сроком понимают строго определенное законом время осуществления субъективного материального или процессуального права, истечение которого означает немедленное и полное прекращение этого права. Пресекательные сроки восстановлению не подлежат. Напротив, в пределах срока исковой давности арбитражным судом производится принудительная защита нарушенного материального права, отказ в иске не отменяет существования права. В связи с этим право требовать судебного разбирательства (право на иск в процессуальном смысле) реализуется заявителем независимо от истечения давностных сроков. Иное дело - право на получение принудительной защиты (право на иск в материальном смысле), которое может быть реализовано только в пределах давностного срока(1). Поскольку установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ срок не может лишить заявителя принадлежащего ему субъективного материального права и возможности требовать рассмотрения дела в судебном заседании, то он должен толковаться в качестве срока давности обращения в суд с заявлением об оспаривании ненормативных актов и действий, с которыми связано возникновение административных и иных публичных правоотношений.

Следует особо указать на спорность самого включения ограничительного срока в процессуальный закон. Интересно мнение Т.К. Андреевой, хотя и не решающее всех правоприменительных проблем, о смешанной природе срока, не тождественного сроку давности, а подчиняющегося правилам главы 10 АПК РФ о процессуальных сроках. При этом автором выделяется идея о необходимости иметь в процессуальном законе, а не в законе материально-правового характера, специальный срок, рассчитанный на все случаи обжалования в суд незаконных актов и действий государственных органов и органов местного самоуправления, различных должностных лиц, поскольку арбитражным судом в таких случаях осуществляется функция контроля за действиями публичной власти(2).

С нашей точки зрения, создание в процессуальном законе для всех публично-правовых отношений единого и универсального срока судебного оспаривания любого вида ненормативного правового акта, действия или бездействия государственных органов и должностных лиц вступает в противоречие и не учитывает различную правовую природу, содержание, порядок возникновения и осуществления субъективных прав, принадлежащих лицам, обращающимся за их защитой в арбитражный суд. Для каждого вида правоотношений срок судебной защиты должен устанавливаться материально-правовым или специальным законом, их регулирующим. Такие сроки, позволяющие отклонить требование индивидуального предпринимателя или коммерческой организации, не могут быть равными при обжаловании актов и действий органов государства и органов местного самоуправления, имеющих многообразную и неодинаковую компетенцию. Не случайно не совпадают с длительностью оспаривания актов по статье 198 АПК РФ сроки обращения в арбитражный суд с заявлениями о признании незаконными решений и действий судебного пристава-исполнителя (статья 90 ФЗ «Об исполнительном производстве»), о недействительности постановлений административного органа о привлечении к административной ответственности (статья 208 АПК РФ, статья 30.3. КоАП РФ). В этом смысле вызывает сомнение убедительность складывающейся практики применения трехмесячного срока к заявлениям налогоплательщиков об оспаривании ненормативных правовых актов или действий налоговых органов(3). Давностных условий для такого обжалования Налоговый кодекс РФ, действующий с 1999 года, не содержит, какие-либо изменения, вызванные совершенствованием арбитражного процессуального законодательства, в него не вносились. По существу практикой признается появление в АПК РФ новой налоговой нормы, несмотря на то, что властные отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения, регулирует только законодательство о налогах и сборах (статья 2 НК РФ).

Таким образом, проблемы рассмотрения арбитражными судами споров о недействительности ненормативных правовых актов призывают законодателя устанавливать конкретные сроки судебной защиты нарушенных прав именно в нормах конкретной отрасли материального права.

Подтверждением важности этого тезиса может служить и анализ позиции, согласно которой предусмотренный частью 4 статьи 198 АПК РФ трехмесячный срок имеет выраженную материально-правовую природу и его превышение без уважительных причин позволяет арбитражному суду отказать в удовлетворении заявления субъекта предпринимательской или иной экономической деятельности о признании недействительным ненормативного акта органа публичной власти.

Авторы, усматривающие материально-правовую природу исследуемого срока, тем не менее, останавливаются в своем анализе и не называют конкретную отрасль права, к которой может быть отнесен такой срок (4). Это и невозможно, поскольку каждая отрасль законодательства различно определяет давностные сроки. Ими, как и арбитражными судами, последовательно, по скрытой аналогии употребляются правила, глубоко и тщательно разработанные институтом гражданского права об исковой давности, и главное из них - истечение срока исковой давности является основанием к вынесению судом решения об отказе в иске (пункт 2 статьи 199 ГК РФ). Появляются сомнительные предложения о квалификации трехмесячного срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, в качестве сокращенного срока исковой давности для защиты нарушенного права в суде, соответствующего главе 12 ГК РФ(5). Поиск материальной основы срока судебного обжалования свидетельствует о намерении использовать известные и привычные нормы гражданского права в целях устранения пробелов в публично-правовом регулировании. Правоприменительная ценность такого подхода при настоящем состоянии законодательства важна лишь для обоснования возможности отказа в удовлетворении просроченного требования без прекращения производства по делу.

Однако частные начала не могут подменять потребность в установлении специальных норм, регулирующих административные и иные публичные правоотношения, как не может относиться к исковой давности, закрепленной ГК РФ, названный в статье 198 АПК РФ срок обжалования актов властных органов и их должностных лиц.