О вопросах, связанных с разрешением гражданско-правовых споров с участием государства и муниципальных образований либо созданных ими учреждений

В соответствии со статьей 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования признаются самостоятельными субъектами гражданского права и выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Новым арбитражным процессуальным законом учтено принципиальное положение материального права и к компетенции арбитражного суда отнесено рассмотрение экономических споров и иных дел не только с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, но также и с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 127 АПК РФ).

Тем самым публично-правовое образование вправе самостоятельно осуществлять принадлежащие ему субъективные вещные и обязательственно-договорные права, исполнять обязанности, нести имущественную ответственность по принятым обязательствам, выступать в суде в случае спора в качестве истца или ответчика.

Однако судебно-арбитражная практика применения норм гражданского и процессуального права при разбирательстве дел с участием государства и муниципальных образований отличается нестабильностью и многовариантностью. По гражданско-правовым обязательствам публичных образований принудительное взыскание основного долга или убытков производится арбитражными судами как непосредственно с государственных органов или органов местного самоуправления[1], так и за счет казны РФ, субъекта РФ или муниципального образования[2]. Участниками таких дел становились и непосредственно публичные субъекты[3], и только органы государственной власти или местного самоуправления[4].

Правоприменительные проблемы объясняются сложностью толкования правил статьи 125 ГК РФ о порядке участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, согласно которым от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Определяющая сущность этих правил выражается в том, что участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы исполнительной или законодательной власти либо органы местного самоуправления. Последние могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования, только в роли финансируемых собственником государственных или муниципальных учреждений - юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного собственника. Таким образом, действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований[5], что позволяет считать и обозначать истцами или ответчиками в судебных делах именно эти образования в лице уполномоченных властных органов. Привлечение к спору в качестве обособленных ответчиков нескольких управлений, министерств, служб, агентств, ведомств и иных видов государственных органов или органов местного самоуправления, вынесение судебного акта в отношении каждого из них[6] представляется процессуально ошибочным, поскольку единственным должником в гражданском правоотношении и ответчиком в арбитражном процессе следует признавать публично-правовое образование.

Так, согласно пункту 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (статья 16 ГК РФ) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну.

1. При оценке и исследовании вопросов применения гражданского и арбитражного процессуального законодательства в отношении участвующих в делах публично-правовых образований и действующих от их имени органов власти и местного самоуправления Арбитражным судом РМЭ сформированы следующие позиции.

1.1. По каким правовым признакам следует различать участие в гражданских правоотношениях администрации муниципального образования в качестве муниципального учреждения или в качестве органа местного самоуправления, действующего от имени муниципального образования?